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ENUNCIADO 51 – TABELIONATO DE NOTAS – DESAPROPRIAÇÃO – INSTRUMENTO HÁBIL – INGRESSO REGISTRAL – APLICAÇÃO DO ARTIGO 108 DO CÓDIGO CIVIL

Resumo: ENUNCIADO 51 – O acordo feito entre o ente público expropriante e o expropriado, em desapropriação por utilidade pública, respeitadas as formalidades legais do art. 108 do Código Civil, é título hábil a ingresso no registro imobiliário, independentemente de homologação judicial.

Justificativa:

Formalização da desapropriação amigável por utilidade pública. O §2º do art. 10-A do Decreto-lei n. 3.365/1941, com redação dada pelo art. 1º da Lei n. 13.867/2019, prevê que, na desapropriação por utilidade pública, quando houver acordo entre o proprietário do imóvel expropriado e o ente público expropriante, será realizado o pagamento e lavrado o acordo, que será o título hábil a ingressar no fólio real.

De início, devemos ter em mente que atos de registros não são instrumentos de registros. Os atos de registro são os atos e negócios jurídicos que refletem declarações ou acordos de vontade destinados à produção de efeitos jurídicos queridos pela(s) parte(s), com previsão no art. 167, I, da Lei n. 6.015/1973, entre os quais estão: instituição de bem de família, penhoras, arrestos, sequestros de imóveis, servidões em geral, usufruto e do uso sobre imóveis e da habitação, enfiteuse, anticrese, convenções antenupciais, cédulas de crédito, industrial, e entre esses atos e negócios jurídicos passíveis de registro ainda consta no item 34 do citado art. 167 a desapropriação amigável.

Por sua vez, os instrumentos de registro são os meios pelos quais se materializam os atos de registro e suas hipóteses estão, de forma taxativa e exclusiva, previstas no art. 221 da Lei n. 6.015/1973, que assim prevê: Art. 221. Somente são admitidos registro: I- escrituras públicas, inclusive as lavradas em consulados brasileiros; II- escritos particulares autorizados em lei, assinados pelas partes e testemunhas, com as firmas reconhecidas, dispensado o reconhecimento quando se tratar de atos praticados por entidades vinculadas ao Sistema Financeiro da Habitação; II- atos autênticos de países estrangeiros, com força de instrumento público, legalizados e traduzidos na forma da lei, e registrados no cartório do Registro de Títulos e Documentos, assim como sentenças proferidas por tribunais estrangeiros após homologação pelo Supremo Tribunal Federal; IV- cartas de sentença, formais de partilha, certidões e mandados extraídos de autos de processo. V- contratos ou termos administrativos, assinados com a União, Estados, Municípios ou o Distrito Federal, no âmbito de programas de regularização fundiária e de programas habitacionais de interesse social, dispensado o reconhecimento de firma.

Nos moldes do art. 108 do Código Civil, geralmente o instrumento utilizado para validade dos negócios jurídicos que visem a constituição, transferência, modificação ou renúncia de direitos reais sobre imóveis é a escritura pública, podendo-se fazer uso de contrato particular quando o valor do imóvel for inferior a 30 salários-mínimos.

Outro instrumento previsto são os contratos ou termos administrativos exclusivamente para fins de programas de regularização fundiária e de programas habitacionais de interesse social.

Aqui há um permissivo para contratos administrativos tão somente para fins de interesse social ingressarem no fólio real, o que não se confunde com desapropriação por utilidade pública.

A utilidade pública se traduz na transferência conveniente da propriedade privada para a Administração e está regulamentada pelo Decreto-lei n. 3.365/1941, que prevê, em seu art. 5.º, as hipóteses de utilidade pública. Art. 5. Consideram-se casos de utilidade pública: […] i) a abertura, conservação e melhoramento de vias ou logradouros públicos; a execução de planos de urbanização; o parcelamento do solo, com ou sem edificação, para sua melhor utilização econômica, higiênica ou estética; a construção ou ampliação de distritos industriais. Interesse social, por seu turno, é uma hipótese de transferência da propriedade que visa melhorar a vida em sociedade, na busca da redução das desigualdades.

Esse interesse social justificativo de desapropriação é regulamentado pela Lei n. 4.132/1962. Portanto, para fins de utilidade pública, não é registrável termo ou contrato administrativo, por falta de expressa previsão legal.

Desse modo, o §2º do art. 10-A do Decreto-lei n. 3.365/1941 em nada altera o art. 221 da Lei n. 6.015/1973 e o art. 108 do Código Civil. Assim sendo, o termo de acordo celebrado poderá ser instrumentalizado de duas formas: instrumento particular (quando o valor da indenização pela desapropriação for inferior a 30 salários-mínimos na data da desapropriação) ou escritura pública (quando o valor da indenização for superior a 30 salários-mínimos na data da desapropriação).

Todavia, em caso de desapropriação por utilidade pública, o único instrumento possível para materializar o ato de desapropriação amigável (art. 167, I, “34”, da Lei n. 6.015/1973) é a escritura pública, mesmo quando se referir a desapropriação de imóvel com valor venal inferior a 30 salários-mínimos, pois a desapropriação por utilidade pública não reflete a hipótese contida no art. 221, V, da Lei n. 6.015/1973, que é direcionada para hipóteses de interesse social.

A referida Lei n. 13.867, de 26 de agosto de 2019, não trouxe qualquer alteração ou acrescentou um novo inciso ao art. 221 na Lei n. 6.015/1973. Logo, o rol taxativo dos títulos hábeis ao ingresso no registro imobiliário continua sendo o mesmo. Por outro lado, o rol contido no art. 221 da Lei n. 6.015/1973, por vezes, pode ser excepcionado pelo legislador ao prever a possibilidade de substituição da lavratura da escritura pública por um ato administrativo ou um contrato particular com força de escritura pública.

Entretanto, nesses casos, o legislador expressamente dispõe que o contrato terá força de escritura pública. Vejamos os exemplos legislativos nesse sentido: Art. 61, §5º, da Lei n. 4.860/1964 : Os contratos de que forem parte o Banco Nacional de Habitação ou entidades que integrem o Sistema Financeiro da Habitação, bem como as operações efetuadas por determinação da presente Lei, poderão ser celebrados por instrumento particular, os quais poderão ser impressos, não se aplicando aos mesmos as disposições do art. 134, II, do Código Civil, atribuindose o caráter de escritura pública, para todos os fins de direito, aos contratos particulares firmados pelas entidades acima citados até a data da publicação desta Lei. Art. 26 da Lei n. 6.766/1979, § 3º: Admite-se, nos parcelamentos populares, a cessão da posse em que estiverem provisoriamente imitidas a União, Estados, Distrito Federal, Municípios e suas entidades delegadas, o que poderá ocorrer por instrumento particular, ao qual se atribui, para todos os fins de direito, caráter de escritura pública, não se aplicando a disposição do inciso II do art. 134 do Código Civil. Art. 7º do Decreto-lei n. 2.375/1987 Art. 7.º Os termos, contratos e títulos, expedidos pela União, pelos Estados, Municípios, Territórios, ou entes de sua administração descentralizada, que se destinem a instrumentalizar a alienação, concessão, arrecadação ou o reconhecimento de domínio sobre terras públicas rurais, terão, para todos os efeitos, valor e eficácia de escritura pública. Art. 38 da Lei n. 9.514/1997 Art. 38.

Os atos e contratos referidos nesta Lei ou resultantes da sua aplicação, mesmo aqueles que visem à constituição, transferência, modificação ou renúncia de direitos reais sobre imóveis, poderão ser celebrados por escritura pública ou por instrumento particular com efeitos de escritura pública. Art. 74 do Decreto-lei n. 9.760/1946 Art. 74. Os termos, ajustes ou contratos relativos a imóveis da União, serão lavrados na repartição local ao S. P. U. e terão, para qualquer efeito, força de escritura pública. sendo isentos de publicação, para fins de seu registro pelo Tribunal de Contas.

Em toda essa legislação supratranscrita o legislador claramente prevê exceções ao art. 108 do Código Civil, conferindo ao instrumento particular força/efeito de escritura pública. Isso não está previsto no §2º do art. 10-A do Decreto-lei n. 3.365/1941. Ao cravar de forma categórica que a escritura pública é o instrumento hábil para registro do ato de desapropriação amigável, estamos seguindo o que está previsto no §2º do art. 10-A do Decreto-lei n. 3.365/1941.

O próprio ente federativo (União), em regulamentação sobre desapropriação por utilidade pública publicada posteriormente à Lei n. 13.867/2019, prevê a necessidade de escritura pública.

A Instrução Normativa n. 4, publicada no Diário Oficial da União, em 6 de abril de 2020 (que estabelece procedimentos técnicos e administrativos para a indenização de benfeitorias e a desapropriação de imóveis rurais), é clara e precisa: Art. 33. Acatada a proposta de indenização, a transferência da propriedade dar-se-á, preferencialmente, pela via administrativa, devendo ser formalizada por escritura pública de desapropriação amigável, no caso de imóvel de domínio privado, e de escritura pública de compra e venda, em se tratando de indenização por benfeitorias realizadas em terras públicas. §1º Deverá constar na escritura que o interessado se responsabiliza, integralmente, pelas obrigações trabalhistas resultantes de eventuais vínculos empregatícios mantidos com os que trabalhem ou tenham trabalhado no imóvel ou na área ocupada e por quaisquer outras reclamações de terceiros, inclusive por aquelas relativas a indenizações por benfeitorias realizadas ou reivindicadas por outrem. §2º A escritura deverá ser assinada pelos proprietários do imóvel, ou por seus legítimos procuradores, e pelo Presidente do ICMBio, ressalvada a possibilidade de delegação a outro servidor da autarquia. §3.º Lavrada a escritura pública de desapropriação amigável, o ICMBio promoverá a sua apresentação ao Cartório de Registro de Imóveis para fins de transmissão da propriedade. §4º Excepcionalmente, a indenização das benfeitorias realizadas em terras públicas poderá efetivar-se por documento particular, quando o valor acordado não for superior a trinta vezes o maior salário-mínimo vigente no País, nos termos do art. 108 do Código Civil.

Essa Instrução Normativa nos mostra que a interpretação da Lei n. 13.867/2019, no sentido de suprimir a necessidade de escritura pública para desapropriação amigável por utilidade pública, é equivocada e, ademais, a aceitação de um contrato administrativo para ingresso no registro imobiliário com a dispensa da necessária escritura pública de desapropriação amigável pode ter por consequência a nulidade do registro por vício quanto à forma, nos moldes do Código Civil: Art. 104. A validade do negócio jurídico requer: III- forma prescrita ou não defesa em lei. Art. 166. É nulo o negócio jurídico quando: IV- não revestir a forma prescrita em lei. O sentido da lei, ao prever que o acordo será título hábil ao registro imobiliário, não é retirar a necessidade da escritura pública (que, por via de regra, é o instrumento pelo qual se materializa o acordo), e sim pôr fim a questionamentos judiciais sobre a necessidade ou não da judicialização para homologação das escrituras públicas de desapropriações amigáveis, deixando claro que não há necessidade. Vejamos alguns julgados do STJ que traziam esse questionamento acerca da necessidade da judicialização da desapropriação amigável. Processo REsp 1801831/SC Recurso Especial 2019/0063611-0 Relator(a) Ministro Herman Benjamin (1132) Órgão Julgador T2 Segunda Turma Data do julgamento 14/5/2019 Data da publicação/fonte DJe 3/6/2019 EMENTA Administrativo. Desapropriação por utilidade pública. Acordo na fase declaratória. Ausência de interesse processual. Registro da propriedade por escritura pública. Desnecessidade de intervenção do Poder Judiciário. 1. Cuida-se de inconformismo contra acórdão do Tribunal de origem que, ratificando a sentença, entendeu que não havia interesse das partes na interposição da presente Ação Expropriatória, porquanto a eficácia da transferência do domínio independe da homologação judicial, haja vista que o ato causal do registro de propriedade em nome do Poder Público decorrente de desapropriação consensual é a escritura pública. 2. Os Recursos Especiais serão analisados conjuntamente, tendo em vista que ambos os recorrentes têm interesses compatíveis e não colidentes, visando o mesmo fim, qual seja, a reforma do Acórdão. 3. Em breve síntese, a demanda versa sobre Ação de Desapropriação proposta pela concessionária Autopista Litoral Sul S.A. (concessionária de serviço público) contra Iraci Garcia. Efetivamente, não se vislumbra no caso ora em exame o interesse processual do autor, pois a existência de litígio constitui conditio sine qua non do processo. 4. De início, mostra-se deficiente a fundamentação dos Recursos Especiais em que a alegação de ofensa aos dispositivos legais se faz de forma genérica, sem a demonstração exata dos pontos pelos quais o acórdão incidiu em erro. Aplica-se, na hipótese, o óbice da Súmula 284 do STF. Nesse mesmo sentido são os seguintes precedentes: AgRg no REsp 1.084.998/SC, Rel. Ministro Benedito Gonçalves, Primeira Turma, DJe 12/3/2010; AgRg no REsp 702.802/SP, Rel. Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda Turma DJe 19/11/2009; e REsp 972.559/RS, Rel. Ministro Arnaldo Esteves Lima, Quinta Turma, DJe de 9/3/2009. 5. Não há, no caso, violação do art. 10 do Decreto-lei 3.365/1941, pois esse dispositivo consagra a possibilidade de desapropriação amigável, sem atuação do Poder Judiciário, a qual pode ser formalizada por acordo a ser registrado nos termos do art. 167, I, n. 34, da Lei de Registros Públicos (REsp 1.595.668/PR, Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe 8/11/2016). 6. O Tribunal de origem reconheceu a ausência de interesse de agir quanto à homologação do acordo, pelos seguintes fundamentos: Com efeito, havendo composição sobre o preço da indenização ainda na fase administrativa, deverão as partes fazê-lo através de escritura pública, que constitui o título translativo da propriedade em favor do Poder Público. […] De outro lado, não sendo possível a realização de acordo entre as partes, cabe ao Poder Público propor a ação desapropriatória, passando a controvérsia a ser dirimida pelo Poder Judiciário. […] Por certo, através de tratativas no âmbito administrativo, sem qualquer intervenção judicial, as partes chegaram a um acordo sobre o valor da indenização, ressalte-se, superior à oferta contida na inicial e que já foi, em parte, pago pela expropriante à expropriada, como bem demonstram os recibos colacionados aos autos (evento36, OUT2). Ora, se já houve pagamento da indenização, a desapropriação já foi ultimada, vez que esse é o seu momento consumativo (evento 36, ACORDO1). Em outras palavras, na apuração da justa e prévia indenização, não houve intervenção judicial, não sendo necessária a manifestação do juízo para lhe conferir validade, tampouco eficácia porquanto se trata de disposição entabulada entre as partes envolvidas. […] Ora, satisfeito o pagamento da indenização devida à expropriada, a propriedade se consolida em favor do Poder Público e esse direito real não depende do registro imobiliário, vez que se trata de forma originária de aquisição, prescindindo da transcrição para ser efetivado. Dito de outra forma, se a pretensão estatal foi satisfeita no âmbito extrajudicial, desaparece o interesse do expropriante na obtenção de qualquer provimento judicial, ante a sua manifesta desnecessidade. E nem se venha argumentar sobre a necessidade de homologação judicial para conferir eficácia ao acordo firmado entre as partes. Como dito, havendo composição, ainda que na fase judicial do procedimento expropriatório, deverão as partes fazê-lo por escritura pública se o valor do bem desapropriado ultrapassar o limite de 30 (trinta) vezes o maior salário-mínimo vigente no país sendo esse o título hábil a transcrição do domínio perante o Registro Imobiliário, não havendo a necessidade de qualquer intervenção do Poder Judiciário. Na verdade, a pretensão da expropriante se volta à obtenção de efeito adjudicatório do imóvel desapropriado sem dispor título hábil ao atingimento de tal finalidade. O ato causal do registro da propriedade em nome do Poder Público decorrente da desapropriação consensual – prévia ou posterior ao ajuizamento da ação expropriatória – é a escritura pública, não havendo qualquer interesse das partes em prosseguir com a presente ação expropriatória porquanto a eficácia da transferência independe da homologação judicial. Com efeito, valendo-se a expropriante da faculdade que lhe confere o próprio art. 10 do Decreto-lei n. 3.365/41, que permite a desapropriação através de acordo, deverá fazê-lo com observância da forma prescrita em lei, não bastando a realização de mero acordo extrajudicial, ainda que no curso da demanda, para caracterizar a necessidade da tutela judicial. 7. Havendo composição sobre o preço da indenização ainda na fase administrativa, deverão as partes fazê-lo através de escritura pública, que constitui o título translativo da propriedade em favor do Poder Público. 8. Recurso Especial parcialmente conhecido e, nessa extensão, não provido. AgInt no REsp 1801391/PR Agravo Interno no Recurso Especial 2019/0062464-6 Relator(a) Ministra Assusete Magalhães (1151) Órgão Julgador T2 Segunda Turma Data do julgamento 27/8/2019 Data da publicação/fonte DJe 2/9/2019 EMENTA Administrativo e processual civil. Agravo interno no recurso especial. Desapropriação por utilidade pública, mediante acordo extrajudicial. Art. 10 do Decreto-lei 3.365/41. Pedido de homologação de acordo extrajudicial. Acórdão recorrido que concluiu pela ausência do interesse de agir. Falta de impugnação, no recurso especial, de fundamentos do acórdão combatido, suficientes para a sua manutenção. Incidência da Súmula 283/STF. Formalização da desapropriação amigável mediante escritura pública. Desnecessidade de intervenção do Poder Judiciário. Precedentes do STJ. Agravo interno improvido. I. Agravo interno aviado contra decisão que julgara Recurso Especial interposto contra acórdão publicado na vigência do CPC/2015. II. Na origem, trata-se de pedido de homologação de transação extrajudicial, decorrente de desapropriação de imóvel por utilidade pública, na forma do art. 10 do Decreto-lei n. 3.365/41, ajuizado pela concessionária Autopista Planalto Sul S.A., parte ora agravante. O Tribunal de origem manteve a sentença que indeferira a petição inicial e julgara extinto o feito, sem resolução do mérito, por ausência de interesse processual. III. Não merece prosperar o Recurso Especial, quando a peça recursal não refuta determinados fundamentos do acórdão recorrido, suficientes para a sua manutenção, em face da incidência da Súmula 283/STF (É inadmissível o recurso extraordinário, quando a decisão recorrida assenta em mais de um fundamento suficiente e o recurso não abrange todos eles). IV. Ademais, na forma da jurisprudência, não há, no caso, violação do art. 10 do Decreto-lei n. 3.365/1941, pois esse dispositivo consagra a possibilidade de desapropriação amigável, sem atuação do Poder Judiciário, a qual pode ser formalizada por acordo a ser registrado nos termos do art. 167, I, n. 34, da Lei de Registros Públicos (STJ, REsp 1.801.831/SC, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe de 3/6/2019). V. Agravo interno improvido.

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